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一、《指導意見》出臺的背景是什么？

落后產能本質是嚴重浪費資源、嚴重污染環(huán)境、不具備安全生產條件、產品質量不合格的生產能力。落后產能的大量存在，不僅使得行業(yè)整體技術水平低、競爭力差，而且物耗能耗高、污染排放大，嚴重破壞生態(tài)環(huán)境，安全生產條件差，產品質量無保障，給人民群眾生命財產安全留下很大隱患。淘汰落后產能是推進供給側結構性改革重要內容，是落實去產能的重要手段，是治理霧霾的迫切需要，也是促進產業(yè)優(yōu)化升級和提高國際競爭力的重要途徑。

黨中央、國務院高度重視淘汰落后產能工作。習近平總書記指出，堅持市場化、法治化手段，利用環(huán)保、能耗、質量、安全等手段去產能。李克強總理指出，對環(huán)保、能耗、安全生產達不到標準和生產不合格或淘汰類產能，要依法依規(guī)有序關停退出。中央經濟工作會議、國務院常務會議也對此作出了部署。

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署和中央領導同志重要指示精神，工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)展改革委等15個淘汰落后產能工作部際協(xié)調小組成員單位出臺了《指導意見》，以鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業(yè)為重點，完善以能耗、環(huán)保、質量、安全、技術為主的綜合標準體系，嚴格常態(tài)化執(zhí)法和強制性標準實施，形成多標準、多部門、多渠道協(xié)同推進工作格局，建立市場化、法治化淘汰落后產能長效機制。

二、此次出臺的《指導意見》有哪些新特點？

“十二五”期間，工業(yè)和信息化部會同有關部門共同努力，認真開展淘汰落后產能工作，取得了積極成效。黨的十八屆四中全會提出了全面依法治國的要求，淘汰落后產能原有的一些工作方式方法難以適應。工作中法律手段、經濟辦法運用不夠充分，市場化、法治化退出機制不健全；鋼鐵、煤炭等行業(yè)產能嚴重過剩矛盾尚未根本扭轉，仍需淘汰一批落后產能；一些行業(yè)能耗、環(huán)保、質量、安全等達不到法律法規(guī)和強制性標準要求的產能，亟需依法依規(guī)予以關閉淘汰。

按照市場化、法治化的總體要求，《指導意見》在吸收以往工作經驗和做法的基礎上，進一步提出了相關工作要求，核心是落實“四法一政策”，即落實節(jié)約能源法、環(huán)境保護法、產品質量法、安全生產法等4部法律和《產業(yè)結構調整指導目錄（2011年本）（修正）》等產業(yè)政策關于淘汰落后產能的規(guī)定。歸納起來主要有五個新特點：

一是手段上更加突出依法淘汰。強化法律法規(guī)約束，加強節(jié)能監(jiān)察、環(huán)保執(zhí)法、質量監(jiān)督和安全生產監(jiān)管等執(zhí)法檢查。強化強制性標準執(zhí)行，對能耗、環(huán)保、安全生產達不到標準和生產不合格產品或淘汰類產能，依法依規(guī)關停退出。

二是方式上更加突出多標準協(xié)同推進。工作方式從“十二五”期間主要以工藝技術、裝備規(guī)模為標準組織實施，轉向以能耗、環(huán)保、質量、安全、技術等多標準協(xié)同推進，更多地發(fā)揮能耗、環(huán)保、質量、安全標準的約束作用。

三是監(jiān)督上更加突出信息公開。不僅要求地方相關執(zhí)法部門定期公布能耗、環(huán)保、質量、安全不達標應限期整改的企業(yè)名單，即“黃牌”名單，以及經整改后仍不達標、已依法關閉的企業(yè)名單，即“紅牌”名單，還要求地方工作牽頭部門匯總后，在政府網站公告年度落后產能退出企業(yè)名單、設備（生產線）和產能情況，主動接受社會監(jiān)督。

四是約束機制上更加突出信用懲戒。對未按期完成落后產能退出的企業(yè)，將有關信息納入全國信用信息共享平臺，在“信用中國”網站等平臺公布，并在土地供應、資金支持、稅收管理、生產許可、安全許可、債券發(fā)行、融資授信、政府采購、公共工程建設項目投標等方面，依法依規(guī)實施聯(lián)合懲戒和信用約束。

五是行業(yè)上更加突出產能過剩和環(huán)境治理重點行業(yè)。集中力量抓好鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃等重點行業(yè)。同時又兼顧地方實際，各地可結合本地區(qū)產業(yè)發(fā)展實際和結構調整需要，擴大行業(yè)范圍。

三、《指導意見》的主要任務是什么？抓落實方面有哪些舉措？

《指導意見》從能耗、環(huán)保、質量、安全、技術五個方面提出了明確的任務要求，具體是：嚴格執(zhí)行節(jié)約能源法、環(huán)境保護法、產品質量法、安全生產法等法律法規(guī)，對能源消耗、污染物排放、產品質量、安全生產條件達不到相關法律法規(guī)和標準要求的產能，由地方相關部門根據職責依法提出限期整改的要求，對經整改仍不達標或不符合法律法規(guī)要求的，報經有批準權的人民政府批準或直接依據有關法律法規(guī)規(guī)定，予以關停、停業(yè)、關閉或取締。對工藝技術裝備不符合有關產業(yè)政策規(guī)定的產能，由地方有關部門督促企業(yè)按要求淘汰。

為抓好任務落實，《指導意見》提出組織實施的具體程序和要求：一是完善工作機制。發(fā)揮好各地現(xiàn)有淘汰落后產能工作協(xié)調機制作用，加強組織領導，明確職責分工，強化協(xié)調配合，形成工作合力。重點是發(fā)揮好工作牽頭部門的職責和相關執(zhí)法部門的有關職責。二是明確時間節(jié)點。每年3月底前，地方工作牽頭部門制定年度工作方案，報經省級人民政府同意后實施。每年12月底前，地方各相關部門依法組織企業(yè)按期淘汰落后產能。次年1月底前，各地工作牽頭部門將上年度落后產能退出情況報省級人民政府同意后，報國家有關部門。三是加強監(jiān)督檢查。各地工作牽頭部門要定期組織相關部門進行監(jiān)督檢查，對進展慢的及時督辦，推動工作任務按期完成。四是強化信息公開。實行“紅黃牌”名單制。各地相關部門要定期公布不達標依法應限期整改的企業(yè)名單，即“黃牌”名單，以及經整改后仍不達標、已依法關閉的企業(yè)名單，即“紅牌”名單，廣泛接受社會監(jiān)督。此外，通過加強行業(yè)自律、做好宣傳引導，營造良好環(huán)境。

四、有哪些具體舉措推動和支持企業(yè)淘汰落后產能？

淘汰落后產能涉及企業(yè)職工安置、資產處置、轉產轉型等多方面問題，在充分發(fā)揮市場機制作用、嚴格依法依規(guī)推進的基礎上，政府要進一步完善政策措施，幫助企業(yè)解決實際困難，形成有利于落后產能退出的政策環(huán)境。

《指導意見》提出了資金扶持、技術扶持、差別價格等8個方面的政策措施。一是加大資金扶持。充分利用工業(yè)企業(yè)結構調整專項獎補資金、差別電價加價收入和省級淘汰落后產能專項獎勵資金等，對符合條件的企業(yè)職工安置、轉產轉型等予以支持。二是加大技術扶持。加強規(guī)劃引導和行業(yè)準入（規(guī)范）管理，通過先進適用技術的推廣，引導企業(yè)進行技術改造升級。三是執(zhí)行價格政策。對鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)能耗、電耗達不到強制性標準及淘汰類產能，執(zhí)行差別電價、階梯電價、懲罰性電價和超定額用水累進加價等差別化能源資源價格。四是落實差別化信貸政策。對有效益、有前景，且主動退出低端低效產能、化解過剩產能、實施兼并重組的企業(yè)，加大信貸支持力度。對未按期退出落后產能的企業(yè)，嚴控新增授信，壓減存量貸款。五是做好職工安置。指導企業(yè)落實主體責任，依法妥善安置職工。落實職工安置和社會保障等各項政策。六是盤活土地資源。產能退出后的相關土地出讓收入，可按規(guī)定通過預算安排支付產能退出企業(yè)職工安置費用。支持退出后的工業(yè)用地用于轉產發(fā)展第三產業(yè)。七是嚴格執(zhí)法監(jiān)管。加大節(jié)能監(jiān)察、環(huán)境保護、產品質量、安全生產執(zhí)法力度，嚴格依法處置違法行為。八是強化懲戒約束。對未按期完成落后產能退出的企業(yè)，依法依規(guī)實施聯(lián)合懲戒和信用約束。

五、如何做好淘汰落后產能職工安置工作，《指導意見》有哪些具體措施？

淘汰落后產能必然涉及人員安置的問題，需妥善解決，確保社會穩(wěn)定。黨中央、國務院高度重視，明確要求將職工安置作為去產能工作的重中之重，通過企業(yè)主體作用和社會保障相結合，多措并舉做好職工安置。2016年以來，有關部門按照國務院部署，已陸續(xù)出臺了一系列政策措施。主要有：

做好總體部署。2016年3月，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、人力資源社會保障部聯(lián)合印發(fā)《關于做好經濟結構調整中職工安置工作促進社會和諧穩(wěn)定的通知》，要求各地做到職工安置去向要明確、資金來源要落實、風險防控預案要完善。尤其是對困難較大的重點地區(qū)、重點行業(yè)和重點企業(yè)，要深入排查實情，制定好職工安置方案和風險處置預案，做到“一企一策、一廠一策、一礦一策”，切實將促就業(yè)保穩(wěn)定的責任落到實處。同時，要加大“雙創(chuàng)”支持力度，加快培育接續(xù)產業(yè)，努力增加就業(yè)機會。

出臺配套政策。2016年4月，人力資源社會保障部、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、民政部、國資委、全國總工會等7個部門，聯(lián)合發(fā)布《關于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過剩產能實現(xiàn)脫困發(fā)展過程中做好職工安置工作的意見》，提出了職工安置的總體要求，并從多渠道分流安置職工、妥善處理勞動關系、加強社會保障銜接、強化組織實施等4個方面，細化了相關政策措施。如，明確了職工安置的4個渠道，主要有支持企業(yè)內部分流、促進轉崗就業(yè)創(chuàng)業(yè)、實行內部退養(yǎng)、運用公益崗位托底幫扶等。

《指導意見》對做好淘汰落后產能好職工安置再次進行了部署，提出要指導企業(yè)落實主體責任，依法妥善處理勞動關系，制定好職工安置方案和風險處置預案；要落實促進自主創(chuàng)業(yè)、鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)和幫扶困難人員就業(yè)等各項政策，做好社保關系接續(xù)和轉移，按規(guī)定落實好社會保障待遇；要加強職業(yè)介紹和技能培訓，增強失業(yè)人員的再就業(yè)能力。

明確資金支持。從已出臺的相關文件看，主要有4個方面。一是工業(yè)企業(yè)結構調整專項獎補資金。中央財政結合地方和中央企業(yè)任務完成情況、需安置職工人數、困難程度等因素，對地方和中央企業(yè)進行梯級獎補，由地方和中央企業(yè)統(tǒng)籌用于職工安置工作。二是失業(yè)保險基金，主要用于落實失業(yè)保險待遇和企業(yè)穩(wěn)崗補貼，各地還可以通過提高失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次、加強省內調劑等措施，對任務重的地區(qū)給予重點支持。三是就業(yè)補助資金，主要用于支持落實失業(yè)人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，對化解過剩產能任務重的地區(qū)可予以傾斜。四是將差別電價加價收入統(tǒng)籌對符合條件的企業(yè)職工安置、轉型轉產等予以支持。

六、如何確保落后產能切實淘汰，不死灰復燃？

《指導意見》明確了落后產能的退出標準：按照能耗、環(huán)保、質量、安全生產等法律法規(guī)和強制性標準，依法關停、停業(yè)、關閉、取締的企業(yè)，必須使相應產能不再投入生產。按照有關產業(yè)政策規(guī)定，淘汰相關工藝技術裝備，須拆除相應主體設備。具備拆除條件的應立即拆除；暫不具備拆除條件的，應立即斷水、斷電，拆除動力裝置，封存主體設備（生產線），企業(yè)向社會公開承諾不再恢復生產，同時在省級人民政府或省級主管部門網站公告，接受社會監(jiān)督，并限時拆除。

為確保落后產能真正淘汰，不出現(xiàn)死灰復燃，工作中要落實好3個責任：一是落實企業(yè)的主體責任。企業(yè)應主動按照淘汰落后產能要求關停、拆除或封存主體設備，使其不再具備恢復生產的條件。二是落實地方政府工作責任。地方政府對本地區(qū)淘汰落后產能工作負總責，應切實按照國家有關要求將工作落實到位，做到落后產能真去真退。三是落實相關部門監(jiān)管責任。相關部門依據職責對淘汰落后產能企業(yè)實施監(jiān)管，尤其是要切實采取斷電、斷水等有效措施，防范已淘汰的落后產能重新啟用。

七、“十二五”期間淘汰落后產能工作做法有哪些，成效如何？

“十二五”期間，按照《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》（國發(fā)[2010]7號）部署，圍繞國務院確定的總體要求、主要目標、重點任務，工業(yè)和信息化部會同淘汰落后產能工作部際協(xié)調小組成員單位，建立健全工作機制，出臺系列政策措施，形成了較為有效的做法。一是制定目標任務下達、分解任務和完成任務公告、省市縣三級驗收、部際協(xié)調小組考核等工作制度，將國務院確定的目標任務落實到位。二是制定發(fā)布淘汰標準、財政獎勵、信貸融資、職工安置等政策，加強用地管理、環(huán)保監(jiān)管、節(jié)能監(jiān)察、電力監(jiān)管、生產許可管理等，完善落后產能退出政策體系。三是發(fā)揮差別電價、懲罰性電價等價格手段作用，利用節(jié)能減排倒逼機制，綜合運用經濟、技術、法律、行政等手段，促使落后產能加快退出。

經過有關方面的共同努力，淘汰落后產能工作取得積極成效，“十二五”目標任務超額完成。電力、煤炭、鋼鐵、有色金屬、建材、輕工、紡織、食品等8大領域21個重點行業(yè)近萬家企業(yè)落后產能淘汰退出，其中累計淘汰電力2892萬千瓦、煤炭5.75億噸、煉鐵9089萬噸、煉鋼9486萬噸、電解鋁205萬噸、水泥（熟料及粉磨能力）6.57億噸、平板玻璃1.69億重量箱。這些落后產能及時淘汰，為地方發(fā)展先進產能和新興產業(yè)，騰出了大量土地、能源、資源、市場空間和環(huán)境容量。